Об актуальных направлениях сопряжения деятельности СНГ и других интеграционных объединений на его пространстве

Содружество Независимых Государств является старейшим интеграционным объединением на постсоветском пространстве и изначально формировалось как многопрофильная международная организация, которая охватывает широкий спектр направлений сотрудничества, затрагивающих все сферы общественной жизни.

Обширная правовая база функционирования СНГ образует разветвленную сеть взаимосвязей между входящими в него странами, поскольку подавляющее большинство принимаемых в его рамках документов направлено на установление, поддержание или развитие конкретных экономических, политических, социальных и иных отношений.

Содружество было и остается привлекательной площадкой для сотрудничества ввиду принципов его работы, заложенных на стадии его становления и успешно развитых в последующем. Одним из таких принципов выступает добровольность участия стран СНГ в сотрудничестве по различным направлениям и в рамках различных органов Содружества. Каждое из государств самостоятельно и исходя из своих собственных интересов определяет, в каком объеме и в каких сферах деятельности оно готово взаимодействовать с другими членами объединения.

Не менее важным является то, что в СНГ «решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия – консенсусом»[1]. При этом «любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения»[1].

Реализация этой модели сотрудничества позволила Содружеству стать своеобразной партнерской экосистемой, возможностями которой каждое из государств может пользоваться с учетом своих национальных интересов.

Интеграция стран СНГ поступательно углубляется, образуя общее экономическое и гуманитарное пространство. В рамках этого процесса на основе Договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года 8 государств – участников Содружества проводят работу по снятию препятствий во взаимной торговле товарами. Впоследствии к договору присоединился Узбекистан. 8 июня 2023 года главами правительств стран СНГ подписано Соглашение о свободной торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций. В совокупности последовательное осуществление этих и ряда других документов приведет к образованию полноценного общего экономического пространства в пределах Содружества. В его пределах государственные границы перестанут быть препятствием для свободного перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала.

В то же время СНГ изначально создавалось государствами, располагавшими разным экономическим и социальным потенциалом. Отличия по численности населения и размерам экономики, разные возможности по получению дополнительных доходов от экспорта природных ресурсов и ряд других стартовых политических и экономических условий развития предопределяли глубину интеграционных процессов, которая будет приемлема для каждой из стран Содружества.

В связи с этим еще на первоначальных этапах становления СНГ сложилось понимание того, что входящие в него государства могут проявлять гибкость по вопросам углубления интеграционных процессов. В принятом 21 октября 1994 года Меморандуме Совета глав государств СНГ «Основные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государств» отмечено, что «сохранение возможности разноскоростного движения в Содружестве, многовариантность форм участия в его деятельности позволит гибко учитывать интересы партнеров, их возможные особые позиции, продвигаться по пути углубления интеграции между теми странами, которые готовы к более тесному взаимодействию в различных сферах»[2].

В рамках углубления интеграционных процессов между отдельными государствами – участниками СНГ в 1996 году был заключен Договор о создании сообщества Беларуси и России, в 1997 году – Договор о создании Союза Беларуси и России, а в 1999 – Договор о создании Союзного государства (двух стран).

Одновременно Республика Беларусь наряду с Российской Федерацией и Республикой Казахстан при активной роли Кыргызской Республики и Республики Таджикистан обеспечили продвижение проектов углубления экономической интеграции между более широким кругом государств – участников СНГ. 10 октября 2000 года президентами Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). С 1 января 2010 года в рамках развития этого процесса начал функционировать Таможенный союз между Беларусью, Казахстаном и Россией, предусматривающий создание общего таможенного пространства. 1 января 2012 года государствами – членами Таможенного союза было запущено Единое экономическое пространство, создающее основу для свободного движения уже не только товаров, но и услуг, капитала и рабочей силы, а с 2 февраля этого же года заработала Евразийская экономическая комиссия, являющаяся постоянно действующим регулирующим органом. 1 января 2015 года начал работать Евразийский экономический союз (ЕАЭС), к которому, кроме Беларуси, Казахстана и России, присоединились также Армения и Кыргызстан. При этом в связи с образованием ЕАЭС прекратило свое существование ЕврАзЭС.

Следует отметить, что в отличие от СНГ, которое ориентировано на взаимодействие во всех областях, ЕАЭС фокусируется на экономическом измерении сотрудничества. Участие в Союзе предполагает, что принятые в его рамках нормы, за исключением рекомендательных, реализуются входящими в него государствами без изъятий, то есть в одинаковой степени распространяются на все эти государства. В первую очередь это касается фактически единой системы таможенного регулирования, основанной на Таможенном кодексе ЕАЭС. При этом таможенное сотрудничество является лишь одним из элементов фактически единой внешнеторговой политики, в рамках которой осуществляется единое техническое регулирование, применяются единые санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры.

Наряду с этим ЕАЭС позволяет входящим в него государствам осуществлять координацию экономической политики в ключевых отраслях (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетика, финансы, налоги, государственные закупки и прочее).

В экономической сфере сотрудничество в рамках ЕАЭС выступает особой формой углубленного взаимодействия между членами Союза, которые одновременно являются государствами – участниками зоны свободной торговли СНГ и широкого экономического партнерства в рамках Содружества в целом. При этом наиболее тесные отношения складываются между двумя членами ЕАЭС – Россией и Беларусью.

Таким образом, на текущий момент на пространстве СНГ сложилась своего рода пирамида интеграционных образований, различающихся по глубине экономической интеграции. В ее вершине – Союзное государство в составе Республики Беларусь и Российской Федерации. На следующем уровне в рамках ЕАЭС эти страны объединены элементами скоординированной экономической политики с Республикой Армения, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой. Далее зона свободной торговли (ЗСТ) СНГ дополнительно охватывает Республику Молдова, Республику Таджикистан, Республику Узбекистан и Украину. И на базовом уровне в широком экономическом партнерстве в рамках Содружества участвуют Азербайджанская Республика и Туркменистан. Вместе с тем в текущей политической конъюнктуре нивелированы многолетние тренды на развитие молдавского и украинского векторов экономического сотрудничества, но во многих аспектах обе страны все еще располагают широкими возможностями восстановления ранее наработанных экономических связей.

Необходимо обратить внимание, что пирамида экономических интеграционных образований не предполагает их строгой иерархии, а вовлеченность каждого из государств в общие экономические процессы определяется интенсивностью контактов с партнерами на многостороннем и двустороннем уровне, совместными экономическими проектами и готовностью развивать и углублять сотрудничество. Так, во внешней торговле государств – членов ЕАЭС со странами СНГ лидирующие позиции занимает Узбекистан. Высокий интерес узбекской стороны к развитию экономических отношений с Союзом подкреплен получением 11 декабря 2020 года Республикой Узбекистан статуса государства – наблюдателя при ЕАЭС. В апреле 2021 года принят Меморандум о взаимодействии между Правительством Республики Узбекистан и Евразийской экономической комиссией и план совместных мероприятий на 2021–2023 годы.

В этом же ключе развивались отношения ЕЭК с Республикой Молдова, которая стала наблюдателем при ЕАЭС еще в 2018 году. Однако с 2021 года евразийские устремления молдавской стороны уступили место евроинтеграционной риторике.

Тесная взаимосвязь между функционирующими на пространстве СНГ интеграционными образованиями создает объективные предпосылки согласованности и взаимодополняемости реализуемых в их рамках инициатив. Неслучайно на заседаниях высших органов СНГ неоднократно отмечалась необходимость сопряжения направлений деятельности между ЕАЭС и СНГ, повышения уровня сотрудничества для дальнейшего продвижения евразийской интеграции и развития обоих объединений. В частности, 18 декабря 2020 года в ходе заседания Совета глав государств СНГ Президент Республики Беларусь А.Лукашенко назвал это одним из приоритетов в деятельности Организации. «Как минимум мы не должны допустить ситуацию, когда более глубокая интеграция в Евразийском экономическом союзе обернется какой-то разделительной линией в торгово-экономических отношениях «пятерки» и других стран Содружества», – отметил он.

В последующем аналогичные позиции неоднократно озвучивались представителями Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Российской Федерации и других государств на заседаниях Совета глав правительств, Экономического совета и Совета министров иностранных дел СНГ. При этом на различных уровнях подчеркивалась важность выстраивания эффективных алгоритмов сотрудничества между Исполнительным комитетом СНГ и ЕЭК.

Первый Меморандум о взаимодействии между Исполнительным комитетом СНГ и ЕЭК подписан 17 декабря 2012 года, то есть в год образования Евразийской экономической комиссии. В последующем, руководствуясь этим документом и в развитие плодотворных отношений между двумя структурами, подписан Меморандум об углублении взаимодействия между Исполнительным комитетом СНГ и ЕЭК от 27 ноября 2018 года.

С 2019 года обеспечено выполнение двух планов мероприятий по реализации указанного Меморандума от 27 ноября 2018 года на периоды 2019–2020 годы и 2021–2022 годы. В настоящее время соответствующая работа ведется по плану на очередной период 2023–2025 годов.

И меморандумы, и отмеченные планы хорошо отражают основной смысл, вкладываемый лидерами стран Содружества в понятие сопряжения направлений деятельности интеграционных образований, а также приоритетные сферы взаимодействия ЕЭК и Исполкома СНГ.

Такое сопряжение должно обеспечить непротиворечивость правовых норм, принимаемых в рамках ЕАЭС и СНГ и способствовать их сближению. К примеру, в рамках СНГ разрабатываются межгосударственные стандарты, которые активно применяются при подготовке как национальных технических регламентов, так и технических регламентов ЕАЭС. Однако указанные технические регламенты содержат дополнительные требования, которые являются барьерами при осуществлении взаимной торговли. В связи с этим особенно важно разработать эффективный механизм устранения технических барьеров между странами СНГ, входящими в ЕАЭС и не входящими в него.

Именно поэтому взаимодействие в данной области не только оговорено в обоих меморандумах между Исполкомом СНГ и ЕЭК и планах по их реализации, но также урегулировано специальными документами на отраслевом уровне. 7 июня 2013 года между органом отраслевого сотрудничества СНГ – Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации и ЕЭК подписан Меморандум о сотрудничестве в области стандартизации и обеспечения единства измерений. 28 июня 2019 года подписана Программа сотрудничества Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ в области стандартизации и Совета руководителей государственных (национальных) органов по стандартизации государств – членов Евразийского экономического союза.

Указанное сопряжение также должно обеспечить общность подходов к реализации инфраструктурных проектов. Формирование транспортного и энергетического каркаса Большой Евразии затрагивает интересы не только обоих интеграционных образований, но и тесно вплетено в ткань глобальной экономики и логистики. В этом контексте развитие транспортной инфраструктуры на пространстве СНГ взаимосвязано, например, с продвигаемой КНР инициативой «Пояс и Путь» и проектами Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в этой сфере.

Следует отметить, что особенно тесное взаимодействие структур Содружества и ЕЭК сформировалось в области энергетики. Одним из документов, положенным в его основу, является Меморандум о сотрудничестве между Евразийской экономической комиссией и Электроэнергетическим Советом СНГ, одобренный распоряжением Коллегии ЕЭК от 30 октября 2018 года №167. В его рамках предусмотрено приложение совместных усилий по содействию в проведении скоординированной энергетической политики, в том числе в сфере энергосбережения и энергоэффективности, а также в гармонизации процессов формирования общего электроэнергетического рынка как в рамках ЕАЭС, так и в рамках СНГ.

Сопряжение также актуально в вопросах регулирования трудовой миграции, в том числе перераспределения трудовых ресурсов между государствами, имеющими противоположные тенденции на рынках труда, а также социальной защиты. И по этому направлению ЕЭК поддерживает устойчивые контакты с Исполнительным комитетом СНГ и профильными структурами Содружества, такими как Совет руководителей миграционных органов государств – участников СНГ и Консультативный Совет по труду, занятости и социальной защите государств – участников СНГ.

В области формирования общей промышленной и агропромышленной, инвестиционной, финансовой и конкурентной политики оба интеграционных образования наработали значительный портфель инициатив, которые могут быть применимы как в ЕАЭС, так и в СНГ. В связи этим огромный взаимный интерес представляет обмен наилучшими практиками в этих областях.

В сфере развития цифровой экономики Исполнительный комитет СНГ и ЕЭК проводят регулярные консультации, предметом которых выступают такие вопросы, как сопряжение процессов разработки нормативно-правовой базы электронной торговли в рамках Содружества и ЕАЭС, возможность расширения географии цифровых проектов ЕАЭС на государства – участники СНГ и многие другие.

Большой интерес для Содружества представляет широкий диалог ЕАЭС с третьими странами по поводу установления с ним преференциальных торговых режимов. Действуют соглашения Союза о свободной торговле с Вьетнамом, Сербией и Сингапуром, а также временное соглашение с Ираном. Ведется активная работа по расширению географии торговых преференций: идут переговоры по этим вопросам с Египтом, ОАЭ, Индонезией и рядом других государств. Установление ЕАЭС режимов зон свободной торговли с третьими странами, безусловно, может быть учтено в работе по расширению круга заинтересованных участников ЗСТ СНГ.

Наряду с экономическим измерением государства – участники СНГ активно развивают сотрудничество в области обеспечения безопасности. При этом в данной сфере, руководствуясь национальными интересами, ряд стран Содружества также пошел на формирование более углубленных отношений, которые получили развитие в рамках Организации Договора о коллективной безопасности, объединившей Республику Армения, Республику Беларусь, Республику Казахстан, Кыргызскую Республику, Российскую Федерацию и Республику Таджикистан.

Тем не менее высокая общая заинтересованность стран Содружества в совместном реагировании на новые вызовы и угрозы, такие как международный терроризм, незаконная миграция и торговля людьми, наркотрафик и ряд других, создает обширную почву для взаимодействия между СНГ и ОДКБ в этой области. На этой основе был заключен Меморандум о сотрудничестве между Исполнительным комитетом СНГ и Секретариатом ОДКБ от 14 декабря 2009 года. Его последовательную реализацию постоянно действующие органы обеих организаций осуществляют посредством взаимного приглашения представителей для участия в соответствующих мероприятиях и сверки позиций по наиболее важным вопросам повестки обеспечения международной безопасности.

В более широком плане противодействие терроризму, экстремизму и сепаратизму находится в фокусе внимания Региональной антитеррористической структуры ШОС, которая также тесно взаимодействует по этим вопросам и с профильными органами, и с Исполкомом СНГ.

Можно констатировать, что сопряжение деятельности СНГ и других интеграционных образований на евразийском пространстве сегодня является не некой абстрактной целью, а объективной реальностью, для создания которой серьезные усилия прилагают все их постоянно действующие органы. В то же время наиболее высокая ответственность за действительную согласованность и взаимодополняемость интеграционных инициатив лежит на выдвигающих их государствах.

Иногда имеющие место проблемы противоречий между нормами различных договоров и соглашений, создание дублирующих механизмов решения одних и тех же вопросов могут быть связаны с неполнотой анализа информации о существующих и доказавших свою эффективность элементах взаимодействия. При этом, как правило, наиболее развернутой и объективной информацией о текущем состоянии работы по всем направлениям сотрудничества располагают заинтересованные структуры соответствующих международных организаций. Поэтому столь значимой остается экспертная проработка национальных инициатив в профильных органах интеграционных образований.

Однако еще более важно, чтобы внесение любых новых элементов во взаимодействие, продвижение новых проектов, укрепление отношений с третьими странами и на национальном, и на межгосударственном уровне всегда сопоставлялось с интересами партнеров по сотрудничеству, было направлено на извлечение общей пользы и выгоды от его углубления и способствовало укреплению тесных дружественных отношений между государствами и народами Содружества.

В целом сложившаяся на пространстве СНГ практика многостороннего взаимодействия между странами, в котором каждая из них самостоятельно выбирает глубину и скорость интеграционных процессов, с течением времени оправдала себя и позволяет оценить конкретные результаты применения различных моделей интеграции. Сопряжение деятельности всех созданных интеграционных образований является не простой, но решаемой задачей, о чем свидетельствует, в частности, достаточно эффективное функционирование развитой системы отношений между СНГ, ЕАЭС, ОДКБ и другими Организациями.

Информационно-аналитический департамент Исполнительного комитета СНГ