Председатель Экономического Суда
Содружества Независимых Государств
Проблематика правового режима свободной торговли имеет непосредственное отношение к деятельности Экономического Суда СНГ, как органа, созданного с целью обеспечения единообразного применения соглашений государств-участников СНГ и основанных на них экономических обязательств.
Так, в 1997-1998 гг. Экономический Суд рассмотрел ряд запросов (обращений) государств, которые свидетельствуют о неоднозначности понимания положений Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года.
Исследование представленных документов с учетом мирового опыта создания и функционирования зон свободной торговли выявило существенные пробелы Соглашения от 15 апреля 1994 г., затрудняющие применение его на практике. В частности, в нем не были определены налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие, которые не применяются Договаривающимися Сторонами, а также не был установлен механизм косвенного налогообложения. На практике это приводило к тому, что государства в отдельных случаях включали в перечень изъятий из режима свободной торговли налог на добавленную стоимость и акцизы. Рекомендации Экономического Суда государствам-участникам Соглашения об уточнении формулировок были восприняты в Протоколе о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года, подписанном 2 апреля 1999 года.
Анализ применения Соглашения от 15 апреля 1994 г. показал также, что экономические отношения между его участниками регулируются не самим договором, носящим рамочный характер, а подписанными на его основе многосторонними и двусторонними соглашениями. И в этой части одной из причин того, что Соглашение "не работало", явилось нарушение участниками двусторонних договоров об экономическом сотрудничестве основополагающего принципа “Договоры должны соблюдаться”. В частности, некоторые государства включали в двусторонние соглашения о таможенном союзе положения о таможенном сборе в отношении третьих государств, что вступало в противоречие с их обязательствами по предыдущим двусторонним договорам о зоне свободной торговли. Это выражалось во введении, вопреки договоренностям, таможенного оформления ввоза или вывоза товара, возобновлении уплаты таможенных пошлин.
Опыт правоприменительной деятельности Экономического Суда свидетельствует, что коренная слабость механизма исполнения договоров в рамках СНГ заключается в отсутствии в нем санкций как в отношении государств, уже ратифицировавших соглашения, но не выполняющих их, так и в отношении государств, которые затягивают ратификационные процедуры.
Статья 10 Устава Содружества Независимых Государств устанавливает, что нарушения государством-членом Устава, систематическое невыполнение государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решениям органов Содружества рассматриваются Советом глав государств. Однако, кем вносится вопрос на рассмотрение Совета, кто его готовит, необходимы ли предварительное получение от государства соответствующей информации или соответствующие проверки, какие меры может принять Совет глав государств — эти и другие вопросы своего разрешения не получили ни в Уставе, ни в последующих соглашениях.
Неопределенность позиций Устава в отношении государства-нару-шителя проявилась в следующем. Во многих случаях факты невыполнения тем или иным государством экономических обязательств по тому или иному соглашению фактически вуалировались тем, что полномочные органы обращались в Суд с заявлением о толковании применения соответствующего договора. Государства, таким образом, предпочитали использование более мягкой (опосредованной) формы влияния на другого участника соглашения.
Между тем ориентация Содружества на европейский сценарий развития, максимальный учет практики Евросоюза и мирового опыта функционирования зон свободной торговли по принципам ГАТТ/ВТО неизбежно связаны с определением органа, координирующего и контролирующего действия государств по выполнению обязательств в многосторонней торговой системе.
Речь идет в первую очередь о решении задачи соответствия двусторонних соглашений о зоне свободной торговли многостороннему Соглашению от 15 апреля 1994 г. с учетом изменений и Протоколу к нему от 2 апреля 1999 г., а также об имплементации данных договоров в национальные законодательства государств-участников (включая выявление коллизий, препятствующих обеспечению режима свободной торговли на основе указанных договоров).
С этой точки зрения весьма своевременным и оправданным является принятие 25 января 2000 г. Советом глав государств Содружества Положения об Экономическом совете СНГ, в котором последний определен как основной исполнительный орган Содружества, обеспечивающий выполнение соглашений о зоне свободной торговли. Нельзя не заметить, однако, что такого рода решения должны быть увязаны с механизмом взаимодействия государств и процедурами урегулирования разногласий, определенными в Соглашении от 15 апреля 1994 г. и Протоколе к нему от 2 апреля 1999 г.
Для этого требуется следующее:
во-первых, необходимо внести изменения в статьи 1а и 19 Протокола, возлагающих функции координации и проведения специальных согласительных процедур на упраздненный 21 июня 2000 г. Межгосударственный экономический Комитет Экономического союза;
во-вторых, традиционные международно-правовые формы контроля за исполнением государствами принятых обязательств (помимо запросов информации у государств, проведения с их согласия обследований на местах и представления сведений в высший орган для принятия мер) обязательно включают участие судебного органа для дачи соответствующих правовых заключений.
Полагаем необходимым в связи с этим восстановить необоснованно исключенное при принятии Протокола положение Соглашения о возможности разрешения споров и разногласий относительно толкования и/или применения Соглашения в Экономическом Суде. Как видно из приведенных в настоящем докладе примеров, Экономическим Судом уже созданы прецеденты решения коллизионных вопросов, касающихся режима свободной торговли, на основании обращений государств-участников Соглашения от 15 апреля 1994 года.
Кроме этого, 10-летний опыт деятельности Суда по обеспечению единообразного применения соглашений и основанных на них экономических обязательств позволяет данному органу давать компетентные заключения по правовым вопросам взаимодействия государств в зоне свободной торговли и в первую очередь по запросам Экономического совета СНГ при принятии им решений о состоянии исполнения обязательств государствами-участниками Соглашения от 15 апреля 1994 г. и Протокола от 2 апреля 1999 года. Положительный эффект подобной формы деятельности можно наблюдать на примере Суда Европейских Сообществ.
Более того, в соответствии с правилами и процедурами, регулирующими разрешение споров в ВТО (а именно по их образцу Протоколом от 2 апреля 1999 г. изменены редакции статей 13 и 19 Соглашения о зоне свободной торговли от 15 апреля 1994 г.), выводы о нарушении государством обязательств по Соглашению и применении к нему санкций делаются уполномоченными органами только после изучения юридических аспектов вопроса и, кроме того, на основе объективной юридической квалификации фактической стороны дела.
В названном же Протоколе вопрос о том, какой орган дает правовую оценку совместимости предпринятых государством мер с его обязательствами по Соглашению, остался открытым. Отсылочная норма статьи 19 о том, что стороны могут разрешать возникающие споры “в рамках процедур, предусмотренных международным правом”, не снимает проблему.
Возможности государств-участников СНГ по обращению в другие, кроме Экономического Суда, органы по применению международной судебной процедуры весьма ограничены. Специальное исследование данного вопроса показало, что споры между государствами-участниками СНГ по поводу обязательств, принятых ими в рамках Содружества, могут быть переданы лишь в Международный Суд или Постоянную Палату Третейского Суда; при этом судебные расходы составляют порядка сотен тысяч долларов США.
Преимущество обращения в Экономический Суд состоит, помимо незначительных судебных издержек, в том, что его юрисдикция распространяется на все государства-члены Экономического союза и на все спорные вопросы, связанные с выполнением Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года (цель последовательной реализации которого преследует Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года).
Нельзя не сказать и о другой стороне вопроса. Процедуры урегулирования споров в многосторонней торговой системе предусматривает как неотъемлемый элемент возможность факультативной юрисдикции для хозяйствующих субъектов зоны свободной торговли. В условиях наблюдающейся уже сейчас тенденции роста числа экономических споров они должны иметь возможность обращаться в международный арбитражный суд в рамках Содружества, компетентный рассматривать возникший спор на основании специального соглашения (компромисса) или соответствующей арбитражной оговорки (третейской записи), которые включаются во внешнеэкономический договор.
С этой целью было бы оправданным создание при Экономическом Суде СНГ Третейской палаты для разрешения таких споров. Подобные примеры известны международной практике. Так, Суд Европейских Сообществ компетентен принимать решения на основе арбитражной оговорки, содержащейся в частноправовом контакте.
К сожалению в третий раз за последние пять лет нам не удается внести на рассмотрение глав государств протокол и соглашение об Экономическом Суде СНГ расширяющий его юрисдикцию.
И последнее. Исходя из приведенных в настоящем докладе доводов и с учетом практических потребностей национального судопроизводства, необходимо предусмотреть право Экономического Суда принимать в преюдициальном порядке решения по вопросам применения соглашений и иных актов Содружества в тех случаях, когда данные вопросы возникают перед судебным органом государства-участника Содружества, разрешающим конкретный спор по исполнению обязательств. По сути, такая практика уже имеет место и речь идет лишь о юридическом ее закреплении.